政府评估是由我国高等教育管理体制生发出来的治理机制，是协调政府宏观管理与高校自主办学关系的重要手段，具有权威性、分散性和激励性三大特点。作为一种价值评判活动，政府评估不可避免地包含了复杂的价值矛盾关系，具体表现为外部评估与内部评估的关系、政府行为与评估专业性的关系、分散与统整的关系、短期绩效评估与长期发展功效的关系。为充分发挥政府评估的功能，应加强评估立法，建立健全政府评估规范;开发建构综合性评估体系，有效提升政府评估效能;利用AI赋能政府评估，建构高校办学与发展状态监测体系;完善政府政策工具运用，增强评估对高校高质量发展的促进作用。

评估已经成为高等教育发展的重要支持机制。经过四十多年的建设，我国高等教育评估形成了由政府评估、高校自我评估、社会评估以及国际评估等构成的复杂体系，其中，政府评估发挥着主体作用。政府评估由其相关部门和单位发动、组织和开展，从外部对高校办学情况进行考核，因其权威性而受到社会各界广泛关注和重视。中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》指出:“各级党委和政府要树立正确的政绩观，树立科学的教育评价导向，防止和纠正‘分数至上’等偏差。”这是深化教育综合改革、激发教育发展活力、建设教育强国的重要举措，与2020年中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》(以下简称《总体方案》)提出的“扭转不科学的教育评价导向”的要求一脉相承。这些政策文件表明当前政府评估在相关评估标准、内容和方式方法等方面存在问题。分析政府评估的特点，揭示其内在的矛盾关系，探讨优化政府评估的有效路径，对于防止和纠正偏差、树立科学的评估导向、促进高等教育高质量和可持续发展具有重要的现实意义。

一、政府评估及其特点

我国高等教育评估有着鲜明的中国特色，以政府评估为主体是其突出表现。政府评估从本科高校、专业和课程试点评估开始，已经发展成为一个庞大的体系，各级各类高校及其办学各方面都要接受来自政府有关部门和单位的评估。这是由我国高等教育管理体制所决定的。政府评估不仅涉及面广，而且形式多样。作为一种行政指令性行为，政府评估的核心要素既包含政府本身的行为，又包括政府指令所要求的必不可少的相关要素。政府评估与社会评估、国际评估等其他类型评估有着显著差异，它不仅自成一体，而且由于政府具有社会公共事业管理组织的属性，会对其他类型的评估产生不容忽视的影响。

(一)政府评估的内涵

政府评估是从我国高等教育管理体制上生发出来的治理机制，是协调政府宏观管理与高校自主办学关系的重要手段。我国政府对社会事业实行全面管理，不只有教育管理部门对高校工作开展评估，很多政府其他部门和单位都参与高校评估。鉴于教育管理部门不但拥有对所属高校的领导管理权，还具有统筹协调高等教育事业发展的职能，其在政府评估中的地位和作用更突出也更重要。概而言之，政府评估是在教育部统一领导下，以本科高校教育教学评估和学科评估为主、中央和地方两级政府分工负责、政府部门和单位所实施的行政指令性评估。由于政府组织体系及其职能十分复杂，政府评估各要素之间的关系相互交织、错综复杂。

教育部统一领导是政府评估的关键，教育部、教育厅(教育委员会)和教育局是中央和地方人民政府教育管理部门，具体负责对各级各类高校的领导与管理。在教育体制改革之前，政府对高校实行集中统一领导管理体制，有关部门“对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力;而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(下文简称《决定》)提出:“当前高等教育体制改革的关键是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同社会各方面的联系。”“国家及其教育管理部门要加强对高等教育的宏观指导和管理。教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估，对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至停办。”《决定》明确提出教育管理部门在加强对高等教育宏观指导和管理的同时，还要定期组织开展高校办学水平评估。中共中央将高校评估权限赋予教育管理部门，并作为扩大高校办学自主权、改革政府对高校统得过多的管理体制之重要举措。教育部不仅承担组织开展评估研究和试点的责任，而且担负了开展政府评估顶层设计和全面推进的任务。20世纪80年代中期以来，不论教育部各部门和单位所推动的高校评估，还是地方政府教育管理部门所开展的高校评估，都遵循教育部制定和发布的有关政策精神，而且中央和地方政府其他部门组织开展高校评估也参照教育部的相关政策。教育部既是中共中央和国务院关于高等教育评估政策的执行机关，又是各级政府部门开展高校评估的政策制定和推动机关。

中央和地方政府分工负责是政府评估的基本组织方式。我国高等教育实行中央、省级和地市级三级办学、中央和省级两级政府管理体制，实际运行中已经有县(市)级政府举办本科和高职院校，发展高等教育事业。改革开放以来，尤其是经过21世纪的快速发展，我国已建成规模庞大、类别多样的普及化高等教育体系。据统计，2024年，全国有各级各类高校共计3117所。其中，普通高校2868所，含本科学校1308所、高职(专科)学校1560所;成人高校249所。面对数量庞大、差异显著的各级各类高校，中央和省两级政府部门分工合作，履行对高等教育事业的领导管理和治理职能。在政府评估的实施中，教育部除了负责制定评估的大政方针，还承担央属高校的评估;同时承担一些重要的专项评估工作，比如新建本科高校合格评估、学科评估，以及工程、师范等专业认证评估等。中央政府其他部委或委托教育部对所属高校组织开展相关评估，或接受教育部指导，自己组织相关高校评估工作。省级政府负责对所属高校组织开展评估，但在不同层次高校的评估组织上也存在差异。根据授权，省级政府负责高职高专院校领导管理与治理，包括制定评估政策和标准、组织开展相关评估工作等;对于本科高校，省级政府根据教育部的部署和相关政策，结合自身情况和高等教育发展需要，组织开展有关评估工作。中央统一领导、两级政府分工负责，是政府评估经过长期探索形成的基本组织方式。

分散评估是政府评估的实施路径。政府主要通过各种法规和行政政策文件等对高等教育进行整体性领导和指引，政府职能部门和单位根据职责范围对高校进行管理与治理，包括对高校相关工作的评估和督导。政府评估与政府对高等教育的管理和治理职责权能配置相匹配。我国高校不仅承担人才培养、科学研究和社会服务等办学的本体职能，而且担负如工、青、妇和离退休等方面大量的社会职能，所以，不仅政府教育管理职能部门开展高校评估，其他部门和单位也对高校相关工作组织开展评估。两类政府部门评估在内容上有所不同，组织方式却大同小异，都有明确的指向性，即针对高校整体办学或具体工作情况开展检查和督导，以保证政府相关政策得到落实、产生实效。政府部门和单位开展的评估既有周期性的，也有随机性的，对高校的影响却是直接而有效的。除了高校迎评促建所产生的直接影响，评估结果和结论还可能影响政府财政经费投入和政府实施各种高等教育发展政策。政府评估结果和结论有直接向社会公开发布的，也有只向被评高校反馈的，高校都十分重视，尤其排名性评估结果和结论的发布对高校办学的影响更大。

专家支持是政府评估质量的保证机制。政府评估的权威性主要有两个来源。一是政府的组织特性。政府是社会公共事业管理者，是各级各类高校的直接管理机构。我国公办高校要么隶属于中央政府，要么隶属于地方政府;民办高校虽然不隶属于哪一级政府，但都归口当地政府管辖。也就是说，所有高校都要服从政府的管理与治理。二是专家的参与。政府评估可以由相关管理部门人员直接实施，但大多都会组织有关专家参与，包括评估方案研制、评估标准制定、考察工作实施、评估报告和结果拟定、评估争议诊断以及整改效果核查等。专家依靠其专业修养和领导管理工作经验使政府评估的组织过程、评估标准以及评估结果和结论具有科学性与可信性，从而保证政府评估的质量。

高校自评既是政府评估的基础，又是其着力推动建设的高校内部质量保障机制。高校自评本应是高校履行办学职能的重要一环，是高校自我诊断、自查自纠促进发展的有效手段，在我国高等教育评估形成过程中却是作为政府评估的一个环节发展起来的，因此，高校自评从产生之日起就不具有自主性。其评估标准和要求主要由政府评估决定，评估的组织工作接受政府有关部门和单位的指导与监管。高校自评能够诊断学校办学中存在的不足和问题，并提出意见和建议，为学校建设、改革、发展提供必要的指引;但是作为政府评估的前置性环节，高校自评的目的常常是为了保证政府评估得到更有效的开展。尽管政府评估的结论主要是根据有关评估工作组或专家组考察评估意见建议做出的，高校自评的作用也毋庸置疑。比如，教育部普通高等学校本科教育教学审核评估所遵循的原则包括“以评促建、以评促改、以评促管、以评促强，评建结合，重在建设”，评估与建设、改革、管理等不可分割。政府评估的目的在于增强高校办学能力，而建设、改革和管理等都是高校的办学行为，没有高校自身的积极主动作为，高校办学不可能良性运行与高质量发展。高校对待自评的态度和方式对其作用的发挥有重要影响，如果高校将自评仅仅看作政府评估的一项要求，即便高校可能在建设、改革和管理上有一些作为，那也只是为了满足政府评估要求而采取的行动;如果高校将自评看作一种自主办学行为，就可以作为政府评估的基础以及自我诊断、加强建设、深化改革、完善管理的重要手段，以不断提高办学能力和办学水平。

(二)政府评估的特点

政府评估是政府以其社会公共事业管理机关的身份，从外部对高校办学状况及其成效组织开展的价值评判活动，目的在于对高校办学施加影响，使其遵循政府关于社会公共事业发展的价值指引，将有关政策法规和文件精神落实到办学中，以达到政府对发展高等教育事业的期待。政府评估是我国最早的高等教育评估形式，经过四十多年已发展成为体系完备、功能多样、自成一体的评估子系统。纵观世界各国高等教育评估，我国政府评估具有鲜明的特点。

第一，权威性。政府评估对高校办学具有权威的影响力。政府对高校拥有无可争议的管理权，从办学资格审批到各种计划安排，从事业编制确定和领导干部任免到人事管理方式、方法、要求和福利待遇分配，从教学、科研等活动组织到内部管理运行规范等，高校所有办学活动和规范都必须接受政府的管理与指导。民办高校虽然比公办高校有更大的自主权，但其办学和管理也必须遵循政府有关政策规定，办学与发展接受政府的监管和指导。因此，政府评估不仅覆盖高校办学与发展的各个方面，而且政府可以根据评估结果运用多种政策工具和行政手段对高校办学施加影响。比如，在新建本科院校合格评估中，对于评估不合格或暂缓通过的高校，政府不仅限令其在整改期内达到办学标准要求，还会采取调减招生计划、问责学校领导等举措，加强对这些高校的监管。政府评估的权威性还表现在其评估标准和方案往往经过周密研究论证，不少方案还要经过试点加以完善才付诸实施。研究论证不但邀请各方面专家学者参与，而且广泛征求有关高校的意见和建议。研究论证和试点完善既能保证评估标准和方案的科学性，又使其具有现实的适应性和可行性。政府评估的权威性与专家参与评估过程有密切关系，各方面专家对被评高校办学与发展数据资料的审阅、线下和线上考察、反复研讨等活动，使政府评估不是单纯的行政治理行为，而是专业评价活动，评估过程成为专业诊断和办学咨询过程。专家的深度参与对提高政府评估的权威性具有关键作用。由于政府与其他评估组织存在显著差异性，政府评估的权威性还体现在评估标准和方案所包含的高校发展价值导向对高校办学具有重要引领作用，很多高校以政府评估标准和方案为准绳，采取有关建设和改革举措，使自身办学达到政府评估要求，符合政府评估价值导向。

第二，分散性。政府评估由其所属部门和单位相对独立地组织开展，部门和单位之间互不隶属，在评估内容、标准、方式以及结果和结论使用等方面各自独立掌握和处理，具有显著的分散性。政府评估的大政方针由中央制定，具体评估工作由政府部门和单位根据其职责分工分别组织。根据中央授权，教育管理部门拥有开展高校评估的权力，中央教育管理部门各司局委办或省级政府教育管理部门各部处等都对自身所分管的高校工作拥有开展评估的权限。尽管教育管理部门对政府其他部门评估应该负有协调和指导职责，但由于行政层级相同、相互之间是独立行使职权的关系，教育管理部门缺少必要的机制协调其他部门的评估工作。作为政府评估的组织特性，分散性是由我国高等教育管理体制所决定的。我国曾经多次进行高等教育管理体制改革，尤其是在世纪之交，中央政府将大多数部门举办高校的管理权要么归口到教育管理部门，要么下放、由地方教育管理部门负责。此次改革强化了政府教育管理部门管理高等教育的责任，若干政府部门仍拥有举办和管理高校的权利，比如工业和信息化部、国家民族事务委员会等都下辖若干所高校。不仅如此，政府众多部门都与高校办学有着千丝万缕的联系，高校相关办学工作是其管理职责范围之事。所以，在中央和地方两级有很多政府部门和单位对高校办学行使管理和治理权力。分散评估不可避免地造成多头评估，只要与高校办学有关的政府部门和单位，都能对高校组织开展评估。政府评估政出多门，高校每年都需要接受众多来自政府部门和单位的评估，不胜烦扰。

第三，激励性。政府评估对高校办学具有重要的激励作用。不论综合评估还是专项评估、合格认证评估还是水平审核评估、周期性评估还是随机性评估、教育管理部门开展的评估还是其他部门开展的评估、地方政府评估还是中央政府评估，所有政府评估都对高校办学发挥激励作用。激励作用不只是针对那些被评为优良的高校而言的，正向的激励与负向的惩戒都有激励作用。政府评估的根本目的是促进所有高校发展得更好，即便评估结果和结论不太理想，被评高校也能从中受到激励，获得改进与发展的指引。政府评估的激励性包括物质和精神两方面。物质激励往往体现在增加经费投入、计划指标支持以及各种政策倾斜等方面，精神激励主要是给予各种评先评优机会、荣誉表彰。对于评估结果不太理想的高校，激励性主要体现在一些办学资格的严格控制、增加性经费投入减少、各种计划指标调减以及各种政策机会“被忽视”等方面，使其干部教师“知耻而后勇”，努力改进工作，提高办学水平。政府评估还有一种间接的激励性，即评估结果和结论发布所带来的社会声誉影响，以及一些高校在招生、社会资源获取等方面赢得的有利地位。政府评估的激励性是由评估性质和政府的特性所决定的，而且政府的组织特性使其激励性表现更显著。

二、政府评估所涉及的主要矛盾关系

政府评估由政府实施，涉及政府、高校和其他社会组织及公众在内的主体关于高校办学价值的需要，包含了复杂的价值矛盾关系，比如政府与高校之间、高校与其他社会组织和公众之间、政府与其他社会组织和公众之间，以及政府内部有关部门之间关于高校办学的价值矛盾关系等。这些矛盾关系不仅影响政府评估的组织实施，而且决定高校办学与发展价值的实现。

(一)外部评估与内部评估的关系

高校办学是一种主体行为，各高校不仅拥有自身的办学定位和价值追求，而且拥有相对独立的决策、执行和评估体系。政府与高校办学和发展之间有着不可分割的联系，政府发挥政策规范和行政管理作用，使高校办学与发展满足政府对高等教育及相关事业发展的需要。尽管如此，政府在本质上是社会公共事业管理组织，相对于办学而言，高校与政府是一种内外关系，高校对自身办学与发展开展的是一种内部评估，而政府对高校办学与发展组织的是一种外部评估。两种评估由于组织主体的差异而表现出显著的不同，所追求的评估价值也有同有异，因而出现内外评估之间的矛盾冲突，两种评估的结果还可能使高校办学与发展陷入无所适从的境地。

内外评估的矛盾实际上是高校和政府这两类与高等教育利益有关的组织关系的一种表现。内部评估是高校自主办学的组成部分，是以自我完善为目的的价值评判活动。自主性是内部评估的根本所在，是高校办学与发展主体性的表现。包括政府评估在内的外部评估是一种由校外组织所开展的对高校办学与发展的监督和引导活动，政府评估是基于政府立场和价值追求对高校办学与发展进行的价值评判与指引。由于政府组织的特殊地位，政府评估的标准和要求从外部对高校办学与发展给予权威的指导，其基于评估结果和结论所采取的政策和行政管理行为对高校办学与发展有着更直接的影响，包括短期和长期的影响。因此，政府评估具有行政指令性，既表现在政府评估标准和要求上，又表现在评估的影响上。内部评估的自主性与政府评估的指令性相交织，是政府评估所涉及的主要矛盾关系。

内外评估在矛盾之外又有统一。统一主要体现在:对高校办学与发展而言，内部评估不可或缺，政府评估不能回避。在实践中，政府不仅将高校内部评估作为自身评估一个重要的前置性环节，达到以评促建、以评促管、以评促改、以评促强的目的，而且越来越重视监督和指导高校建立内部质量保障体系，以推动高校加强自主办学能力建设。政府评估的不可回避性是由我国社会制度和文化所决定的，我国高校办学与发展将长期受其影响。

(二)政府行为与评估专业性的关系

政府评估是一种政府行为，是政府有关部门运用行政权力对高校办学与发展施加影响的活动，具有行政性。我国政府依法对高校办学进行宏观管理，评估是与宏观管理相伴而生的政府职能。政府是公权力组织，根据法律规定、政策要求和行政惯例等对社会事业进行权威的管理，以保证社会事业发展符合其价值追求。从根本上讲，政府行为是一种规范性约束行为，政府评估也不例外，其结果和结论常常成为政府制定与高校办学和发展相关的政策或采取针对高校办学和发展的行政性措施的重要依据，政府评估中刚性的约束性标准和原则性指标要求往往成为高校办学与发展必须遵循的准则。

作为一种价值评判活动，评估高校办学与发展的价值是高度复杂的专业工作，需对高校办学及其发展有深刻的认识和理解，并要运用科学的评估工具和方法。评估的专业性是其信效度的保证，是评估结果和结论对高校办学与发展具有权威的解释力之关键所在。评估的专业性主要表现在三个方面。第一，评估的组织开展遵循评估的逻辑。评估原理是开展高校办学与发展价值评判的基本遵循，评估工作中无论评估过程及各环节的组织还是评估资料的搜集和信息采集，都应符合评估的方法论要求。第二，评估标准反映高校办学与发展的价值要求。高校担负着人才培养、科学研究和社会服务等重要职能，办学既要遵循内部关系规律，又要遵循外部关系规律。评估应从高校办学与发展实际出发，充分反映高校办学过程情况，遵循高等教育规律和高校运行逻辑，引导高校追求办学价值的最大化。第三，评估的意义和作用主要在于高校价值意识的唤醒与自主的自我完善。除了评估标准的指引，对评估结果和结论的处理以及所采取的相关措施应当激励高校提高办学能力，更好地发挥高等教育组织功能。不论何种组织开展高校评估，都应保证其专业性，使评估更好地赋能高校办学与发展。非专业力量的干预、非专业要求的介入以及非专业举措的运用都可能弱化评估的专业性，降低评估的有效性和影响力。

政府行为与评估的专业性之间有可能出现矛盾冲突。政府评估会将自身对高校的价值期待融入评估标准，根据自身组织特性实施评估;并根据评估结果和结论制定相应的政策，采取相应的管理措施，对高校办学与发展施加影响。政府评估的有些政策和举措可能与专业性要求无关，而更多体现了行政性特点。行政性与专业性相统一是政府评估应该实现的目标，使评估成为政府治理高等教育事业的手段;二者之间的矛盾可能会削弱评估应有的效能，一定程度上还会以外部期待为标准要求高校，导致其办学定位与价值发生偏移，从而影响高等教育功能的实现。

(三)分散与统整的关系

中央和地方政府教育主管部门的有关机关和事业单位根据自身职责范围，对高校相关工作和办学情况开展评估，这种分散评估的方式是由我国高等教育体制所决定的。我国政府主要通过集中与分散的组织方式对高等教育事业进行管理，有关的政策文件往往以中央和地方政府的名义集中发布，实际的管理与治理工作则由中央和地方政府教育管理部门所属机关和事业单位分散实施。比如，教育部发展规划司、人事司、财务司、高等教育司、教育督导局、民族教育司、教师工作司、体育卫生与艺术教育司、思想政治工作司、社会科学司、科学技术与信息化司、高校学生司(高校毕业生就业服务司)、学位管理与研究生教育司(国务院学位委员会办公室)、国际合作与交流司(港澳台办公室)等分别负责有关高等教育行政管理工作，教育部教育质量评估中心、教育部学位与研究生教育发展中心等接受教育部及有关司局委托，参与高等教育治理工作。地方政府教育管理部门的管理与治理方式与中央类似。教育管理部门的各机关和事业单位之间互不隶属，相对独立地对高校办学与发展开展评估。除了教育管理部门，政府其他部门往往因其职责与高校办学有关，也开展高校评估。目前，政府评估都是分散开展的，即便综合性评估也只是单项性的综合而非真正意义上的综合。

统整性是高校办学运行的基本特征，是高校作为高等教育组织发挥其功能的根本要求。高校内部党政机关数量较多，院系组织也常常少则十几个、多达几十个，然而人才培养、科学研究和社会服务职能并不是由单个机关和院系完成的，党政机关和院系之间是交织一体、相互支撑的，都不可能单独实现高校办学功能。政府评估的分散性与高校办学的统整性之间存在矛盾冲突，分散评估只能反映高校办学与发展某些方面的情况，所得出的结果和结论只在评估情境下具有说服力，不能反映高校整体办学运行过程情况与发展的价值。从一定意义上说，我国高等教育领域现行的政府评估都具有片面性，这是由政府管理与治理职责权能分工及其运行方式所决定的。

尽管不乏权威性，政府评估的分散性因情境的局限性限制了评估在更大范围内的使用效力。也就是说，不能以分散评估的结果和结论推断高校整体办学与发展的价值。应根据高校办学与发展的统整性特征，减少分散评估，发展综合性评估，从高校办学的全局及其成效组织开展评估，以更精准的评估结果和结论指导政府出台有关政策，采取相应的行政手段影响高校办学与发展。

(四)短期绩效评估与长期发展功效的关系

政府评估主要针对高校现状而开展，目的在于了解和评判高校现阶段办学状况与发展成效。这是由政府的行政属性所决定的，问题导向和任务导向是政府行政的两大遵循，解决问题、落实任务与促进发展是政府行政的基本逻辑。因此，激励高校重视并专注解决问题和完成任务，以达到政府对高校办学的期待，是政府评估的初衷。从现实看，政府评估往往是短期绩效评估，并不强调对高校办学历史的追踪及其长远发展的预期，更多关注高校现实办学状况及其发展的需要。与其他社会组织开展的高校评估不同，政府评估一般不追求社会舆论关注，也不希望自身评估结果和结论成为民众评判高校办学的依据。从这个意义上讲，政府评估过程只在政府与高校之间建立运行闭环，一般不会纳入其他主客体，这样更有利于政府发挥评估的“指挥棒”作用，为高校营造解决问题、落实任务的有利环境条件。

高校办学与发展成效既是现时段师生员工努力的结果，又是过去长期以来发展的反映，还是面向未来愿景的基础。高校办学具有长期性、连续性和未来性，政府开展的短期绩效评估与高校办学的长期发展功效之间存在矛盾。政府评估对高校办学与发展的反映具有即时性，加之还有分散性特征，使得政府评估存在难以避免的缺陷。单纯以评估结果和结论对高校办学采取激励措施，可能存在误读误解误判以及误奖误罚，出现“难以服众事小、误导高校办学事大”的后果。

政府应根据评估结果和结论的信效度和可解释性，结合办学实际及其历史发展看待高校办学与发展。将短期绩效评估与长期发展功效结合，有助于政府准确评判高校办学与发展，采取合理的政策举措促进高校高质量发展。

三、政府评估的优化路径

评估是党和国家政策、法律赋予政府的一项职能，政府评估已经形成一套目的形式多样、多头实施且影响显著的体系，成为助力政府加强高等教育宏观管理、促进高校规范化办学、高质量发展的重要机制。从实际效果看，政府评估在发挥积极作用的同时，由于涉及多种矛盾关系，也存在一些短板和问题。比如，开展评估的机关和单位多，往往独立行事，缺少协调合作，导致政府评估头绪多样且缭乱;评估涉及高校办学的方方面面，内容广泛但计划性不强，导致政府评估过于繁复且凌杂;政府评估重高校现实办学与发展，较少关注长期效应，导致政府评估侧重短期绩效，等等。这些问题影响政府评估的制度建设。高等教育评估具有鉴定作用、反省作用、参谋作用、批判作用和中介作用等五大功能，政府评估是高等教育评估的重要组成部分，应当加强法律制度建设，弥合现有评估的短板，利用AI技术赋能评估，使评估成为政府加强高等教育管理与治理的有效手段。

(一)加强评估立法，建立健全政府评估规范

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法行政是依法治国的重要组成部分，体现在政府行政的各方面、各环节。作为政府行政管理的重要环节，加强评估立法、依法开展评估是提高政府评估效能与保证评估权威性的根本路径。1990年，原国家教育委员会公布《普通高等学校教育评估暂行规定》;而今我国高等教育实现了由精英化到普及化的发展，政府行政管理进行过多次改革，上述文件所规范的评估及其背景条件发生了重要改变，已不具有现实的指导和规范意义，修订或重新制定评估法规势在必行。

评估立法的目的在于为政府合法、科学、有效地开展高校评估提供法律法规遵循，使政府评估在法治的轨道上组织实施。首先，立法应当解决政府评估存在的主要问题。作为政府常规行政管理工作的一部分，政府评估所存在的问题已经影响到评估效能的充分发挥。应当针对政府评估程序和规范存在的多乱繁杂等问题，明确政府评估的宗旨，规范政府评估的责任主体，框定政府评估的职责权能与范围，确定政府评估的组织程序与方式，规范政府评估结果和结论的认定及使用机制，并为政府评估的实施创造有利的条件和提供必要的保障。其次，立法应当促进高等教育高质量、可持续发展。政府评估是政府实现促进公共事业发展价值的手段，我国高等教育发展已进入新阶段，满足人民群众上好大学的需求越来越重要，政府对高校的管理与治理应当着眼于使高校办学与发展更好地满足人民群众接受高质量高等教育的需要。评估立法应将促进高等教育高质量、可持续发展作为主要目标，使政府评估适应高等教育发展的新形势和新要求，与高等教育发展同向同行，为高等教育高质量、可持续发展赋能助力。最后，立法应当维护高校办学的自主地位。政府与高校的关系是高等教育发展必须面对的一对基本关系，评估是政府改革对高校管得过多、过死的旧体制的产物，是政府在扩大高校办学自主权的基础上、在加强高等教育宏观管理的同时采取的重要治理举措，却因法律法规缺位，众多政府机关和事业单位参与评估，导致高校应接不暇。立法应当明确政府评估的权能范围，规范政府评估作用于高校办学与发展的方式，使评估成为政府与高校之间关系的减压阀和抗震器，为保持政府与高校之间的张力、维护高校办学自主权、增强高校自主办学能力发挥应有的作用。

(二)开发建构综合性评估体系，有效提升政府评估效能

政府评估的分散性造成了多头评估，其所反映的高校办学与发展是割裂的。政府不同机关和单位各自根据其职责权限组织开展评估，缺少统筹协调，在评估标准、办学指引上难免出现不一致甚至相互冲突的情况。分散评估使政府难以对高校建立整体且全面的认知，依据评估结果和结论做出的决策不免偏颇。有时高校要同时接待来自几个政府部门的评估检查，疲于应付。多头分散评估严重削弱了政府评估效能。政府应当完善评估组织体系，改变分散评估的组织方式，适度收拢评估权责，责成专门部门统一履行评估职责。

开展综合性评估是解决多头分散评估的举措之一，将政府各部门管理业务中需要评估的工作要求汇集在一起，由评估专责部门组织开发评估体系并对高校办学与发展开展评估，评估结果和结论供政府有关部门作决策参考。首先，应当确定政府专责评估部门。教育部设立了教育质量评估中心，地方政府教育管理部门往往也设立了教育评估院(中心)，这些机构所开展的评估主要针对高校教学，高校其他方面的工作往往由政府相关部门负责评估。推进管评分开，应将评估职能从各管理部门剥离出来，集中赋予评估中心(院)，使其成为具体负责高校办学与发展评估的专门机构。其次，开发综合性评估体系。评估中心(院)应当重视研究中国高校办学与发展需要，从国家高等教育发展实际出发，加强与政府其他部门沟通，联手开发科学合理可行且具有前瞻性的综合性评估方案。根据建设国家或地方高质量高等教育体系的需要，制定发展性、增值性、综合性高校办学与发展评估标准，发挥评估的导航功能，提高评估对高校办学与发展的引领作用。再次，建立评估信息共享机制。政府评估机构不具有行政职能，评估结果和结论的两大用户一是政府及相关管理部门、二是有关高校。政府及相关管理部门根据评估结果和结论制定有关高等教育改革发展政策，采取必要的行政举措以解决存在的问题，引导和激励高校加强改革、建设与发展;高校利用评估结果和结论反省办学存在的不足和问题，总结经验教训，实施新的改革、建设与发展计划，提高办学水平。为此，政府应开发建设评估信息共享平台及其运行机制，使评估结果和结论为政府和高校共享利用。

(三)利用AI赋能政府评估，建构高校办学与发展状态监测体系

评估是以获取关于高校办学过程的数据资料为基础，作出关于高校办学与发展价值判断的活动。数据资料对评估具有决定意义，其全面性、系统性、客观性和针对性对评估的信效度有着重要影响。要提高政府评估的权威性和影响力，应开发和利用基于高新科技的信息工具和数据采集体系，加强对高校办学数据资料的搜集工作。AI技术可以使其更便捷、充分地获取所需要的数据资料，最大限度减少对高校办学过程的直接干扰，维护高校办学正常秩序。

技术应用对提高评估效率具有重要作用。评估的现代化与技术应用关系密切，早期的计算机技术对于评估资料的电子化发挥了重要作用，为评估资料存储和长期使用提供了便利。AI的发展为技术应用于评估开辟了新的空间，为改善评估中主观与客观、效率与质量的矛盾关系提供了新的可能。AI技术可以从多方面赋能政府评估，包括优化评估组织体系，改善评估流程;有效采集办学数据，多维度利用数据;减少文牍工作，提高专家工作效率;虚拟验证评估结果和结论，以及虚拟督导评估整改等。数据是评估的基础，其客观真实、全面充分、精准有效是保证评估质量的关键。利用AI技术建构和优化高校办学与发展状态监测体系，提升监测功能，为更好地发挥政府评估的作用创造条件。第一，利用AI技术，开发建构高校办学与发展的多维模型。各高校办学历史传统、现实条件、层次类型、发展定位、优势特点、发展环境等各不相同，发展要求与走势差别很大，可以利用AI技术为各级各类高校开发办学与发展模型，提炼办学与发展的多维度多模态典型特征，明确相关数据指标体系。第二，建立基于AI的高校办学与发展数据采集体系。根据高校办学与发展模型，开展全面、系统、实时的数据采集工作，建立办学数据库。第三，利用AI技术开展基于数据的高校办学与发展评估和督导工作。AI技术辅助深度分析并挖掘办学数据价值，根据相关标准对高校办学与发展价值作出评判，为高校提供优质的数据指导服务。

(四)完善政府政策工具运用，增强评估对高校发展的促进作用

评估以改进为目的，政府评估主要在高校和政府两端发挥作用。在高校端，政府的权威性使高校高度重视评估，评估结果和结论对高校反省自身办学具有重要影响，高校可以据此采取行动不断改进工作，完善办学体系;在政府端，政府可以根据评估结果和结论出台相关政策举措，调节高校办学导向，调整高等教育资源配置，改进政府管理和治理方式，促进高校高质量发展。政府端主要通过制定和实施基于评估结果和结论的政策举措来发挥评估的作用，这一环节虽非评估活动，却是评估过程向政府行政部门工作的自然延伸，与评估有直接的因果关系。政府评估作用的发挥取决于两大因素:一是政府制定和实施政策措施与评估结果和结论之间是否有直接关系，二是评估后政府可以利用的政策工具有多少且是否有效。

实际上，由于政府评估的分散性，评估的结果和结论往往只是关于高校某一方面办学状况的评判，而政府关于高等教育发展政策一般是针对全局的重要问题或发展需要而制定的，评估结果和结论往往不足以作为政府制定有关政策的依据。尽管经过了多轮学科评估、本科教育教学评估，政府也较少根据评估结果和结论出台有关促进高等教育发展的政策。这也导致相关的政府政策工具较少，评估在政府端发挥的作用有限。因此，改革政府评估既要重视重构政府评估体系，又要优化评估政策工具，全面提升政府评估的效能。首先，应当明确与评估结果和结论利用有关的政府政策工具。评估本身并不改变高等教育，政府根据评估结果和结论并运用相关政策工具对高校办学与发展给予引导、激励和干预，才能达到评估的目的。政府可以利用的政策工具主要包括资源配置、行政调控、表彰奖励三类。资源配置可以是短期的，也可以是长期的，还可以是短期与长期相结合的;可以是存量资源的配置，也可以是增量资源的配置。行政调控包括高校领导干部任免、高校人事分配政策调整、项目审批权限增减等。表彰奖励包括给予先进的荣誉授予、优绩表彰、物资奖励等，以及给予后进的批评、问责、惩罚等。政府应当充分利用评估结果和结论，发挥政策工具的作用，以增强评估本身的效力。其次，评估部门应当联合政府其他相关部门开展研究，针对评估结果和结论提出相关政策动议，评估结果和结论本身不包含政策建议。政府政策工具的运用是一种严肃的行政行为，对高校办学与发展具有直接而重要的影响，应当审慎而精准。基于管办评分离的改革要求，评估要为政府管理高校办学发挥作用，必须对评估结果和结论开展严谨认真的研究，根据政府关于高等教育发展的需要和高校办学实际，提出应当运用的政策工具及相关发展要求。再次，运用政策工具推动高校改革、建设和发展，不断提高办学水平和质量。不论哪一类政策工具都反映了政府的施政意愿，对高校办学与发展具有重要影响。基于评估及相关研究的政策工具运用是政府科学施政的重要表现，是评估赋能政府高等教育管理的主要路径。以研究为基础的政策工具运用，可以使政府所制定的高等教育发展政策和所采取的行政举措更符合国家战略需要与高校实际情况，更精准地影响高校改革、建设和发展。这样不仅能够避免政府管理的盲目性，而且有助于维护高校办学主体地位，使高校借助于政府的政策工具，增强办学水平，提高发展效率，实现高质量、可持续发展。

【摘自《我国高等教育的政府评估及其优化路径》——别敦荣，北京大学教育评论，2025年第3期P82-94】